(Agence Ecofin) AVIS D’EXPERT
Devenues obsolètes en peine une douzaine d’années d’existence, les lois sur les télécommunications promulguées au début des années 1998-2000 disparaissent peu à peu pour être remplacées par des directives communautaires en vue de couvrir l’intégralité des communications électroniques et leur évolution. Florence Guthfreund-Roland, partenaire du cabinet Simmons & Simmons, explique la mise en place progressive des lois communautaires et la situation réglementaire en Afrique de l’Ouest et du centre.
Avec la convergence et l’arrivée de la 3G, quelle analyse faites-vous de l’environnement réglementaire en Afrique ?
Florence Guthfreund-Roland : Par expérience, j’interviens plus dans les pays d’Afrique de l’Ouest et du centre pour accompagner et conseiller nos clients parmi lesquels l’opérateur panafricain MTN qui compte plusieurs implantations en Afrique. Il était devenu important de mettre en place une nouvelle régulation pour donner des garanties et une meilleure visibilité aux nouveaux investisseurs et surtout permettre un lancement harmonieux des nouvelles licences d’exploitation 3G pour permettre le développement des communications électroniques de façon générale. Ces nouvelles dispositions réglementaires permettront aux investisseurs d’avoir un cadre juridique clair et précis mais aussi sécurisé. Depuis près de 5 ans, on assiste à la mise en place d’une véritable réglementation dans les pays d’Afrique centrale et de l’Ouest.
Les pays africains sortent d’une situation de concession à une situation de régime d’ouverture sans exclusivité. Est-ce que les pays sont prêts à cette évolution ?
FGR : Il faut rappeler que ces réglementations sont issues de la transposition des directives édictées en 2006 par l’UEMOA (Union économique et monétaires de l’Afrique de l’Ouest) et de la CEDEAO (Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest). Mais c’est à partir de 2008 que la zone CEMAC (Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale) a mis en place ses textes communautaires pour remplacer les anciennes lois qui dataient pour la plupart des années 1998-2000 dans la grande majorité des pays africains. Malgré leur récente promulgation ces lois étaient devenues caduques par rapport aux exigences de convergence. Compte tenu du contexte de l’époque, les pays sortaient d’une situation monopole d’Etat sur les télécommunications, il s’agissait alors de mettre en place des lois pour garantir les conditions de concessions de services publics. Ce qui laissait peu de place à la création d’un environnement concurrentiel adapté. Il était alors nécessaire de faire évoluer ces lois pour aller vers des directives communautaires avec des régimes d’ouverture à la concurrence des communications électroniques basées sur des appels d’offres internationaux en vue de l’octroi de licences globales, mais aussi la mise en place d’autorités administratives indépendantes pour accompagner cette nouvelle dynamique et rompre avec l’exclusivité de l’Etat.
Où en sont aujourd’hui les Etats dans ce processus de transposition ?
FGR : La Banque mondiale et d’autres bailleurs de fonds ont alloué des ressources financières et humaines pour accompagner plusieurs Etats africains à réussir l’adoption des transpositions des directives communautaires. A ce jour, le Burkina Faso, le Congo (loi du 25 novembre 2009), le Cameroun (septembre 2010), le Sénégal (février 2011), le Mali (avec deux nouvelles lois adoptées à la fin février 2011) sont les seuls pays à avoir adopté ces règles communautaires. En revanche, la Côte d’Ivoire les avait mises en suspend compte tenu de la situation sociopolitique qu’elle a traversé ces derniers mois. Une réflexion est en cours pour accélérer le processus. Au Bénin, un appel d’offres vient d’être lancé. Cet appel d’offre porte notamment sur un projet de code de communications électroniques pour réformer les ordonnances de 2002. Il s’agit d’un appel à manifestation d’intérêt pour recruter un cabinet juridique pour la mise en place des lois et des décrets d’applications.
Avec toutes ces disparités, la CEMAC et la CEDEAO n’avaient pas prévu de dates butoirs pour contraindre les Etats à transposer dans des délais requis ?
FGR : Effectivement, la date butoir était fixée à la fin 2010 mais cette disposition ne prévoyait pas de sanction en cas de non respect de la date. De toute façon, les dates sont dépassées mais ce sont des choses qui arrivent souvent, même en Europe. La France, par exemple est en retard sur la transposition des directives « Paquet télécoms ». Ce retard a aussi une incidence sur la mise en place de dispositions réglementaires visant à la protection des données à caractère personnel, la cybersécurité. Il y a à la fois un aspect réseau, lequel dépend des lois sur les communications électroniques, et un aspect contenu relavant plutôt de la loi sur la cybersécurité. C’est justement la méthode appliquée par le Cameroun dans ses textes promulgués en décembre 2010. A ce jour, il n’existe pas encore, à ma connaissance, en Afrique, de directives communautaires sur la cybersécurité et la data-protection. Il s’agit d’un vide juridique qui risque de poser de sérieux problèmes aux Etats si des solutions adaptées et durables ne sont pas rapidement mises en œuvre pour faire face, notamment, à l’arrivée des technologies comme le cloud computing, le mobile banking, l’e-santé, etc.
Justement ces deux aspects nécessitent également la mise en place d’un cadre juridique et réglementaire pour protéger les consommateurs ?
FGR : Il y a beaucoup de problématiques liées à la gestion de contenus avec l’arrivée des technologies convergentes. De plus en plus, les données à caractère personnel seront utilisées pour des envois de publicités sur les mobiles et sur Internet. Ce phénomène est lié au développement de l’Internet et surtout de l’internet gratuit dont le business model repose principalement sur la publicité. Il est alors nécessaire de mettre en place des mécanismes pour protéger les consommateurs. C’est une question complexe à gérer. On l’a constaté lors des campagnes d’identification et de recensement des abonnés. Il y a eu une certaine réticence de la part des consommateurs qui se sentaient fichés et contrôlés pour certains qui ne disposaient pas de papiers d’identités.
Estimez-vous que les autorités aient acquis les compétences techniques et juridiques nécessaires pour faire face à ces nouveaux enjeux ?
FGR : Il y a eu beaucoup d’efforts qui ont été réalisés dans le renforcement des capacités des cadres des autorités de régulations. La banque Mondiale soutient et continue à soutenir des programmes de formation pour améliorer les connaissances des techniciens et des cadres des autorités. C’est fondamental d’avoir une bonne maitrise de l’environnement juridique et technique du secteur pour prétendre à plus d’indépendance. C’est aussi important que l’autonomie financière que certaines autorités sont en droit de revendiquer aujourd’hui.
Nous allons assister prochainement à la fin des concessions des licences 2G dans beaucoup de pays. Quel scénario peut-on envisager dans l’hypothèse que certaines licences ne seraient pas renouveler ?
FGR : Dans de nombreux pays, il y a eu, ces derniers mois, des lancements d’appels d’offres pour l’octroi de licences 3G. En même temps, il y a aussi des négociations pour l’attribution de licences globales pour permettre aux opérateurs qui bénéficiaient jusqu’alors de licences 2G de pouvoir fournir des services 3G. Avec l’échéance de la durée des licences, il y a plusieurs questions qui restent encore suspens. Il s’agit notamment du sort des infrastructures créées par les opérateurs dans l’hypothèse d’un renouvellement de licences ?
Est-ce que des solutions de compensations sont prévues pour indemniser ou pour louer l’utilisation de ces infrastructures à un tiers ? En tout état de cause, il faut éviter de rentrer dans des scénarios complexes avec des montages juridiques difficiles. Je ne vois pas pourquoi les Etats refuseraient de renouveler les licences à des opérateurs qui ont contribué au développement du secteur, acquis des parts de marché importantes dans le domaine des télécommunications et respecté leurs engagements issus du cahier des charges, notamment en termes d’investissements, d’emploi et de contributions diverses. En analysant un risque rationnel, ce cas de figure reste faible.
Mais pour contourner cette situation, il y a des pays comme le Sénégal qui parlent de renationaliser l’opérateur historique ou encore de faire monter sa participation au capital social de l’opérateur après avoir cédé une bonne partie à son partenaire stratégique. Qu’est-ce que vous en pensez ?
FGR : Dans le cadre des textes et des directives communautaires sur les communications électroniques, cette situation ne devrait pas exister. Il ne devrait plus y a voir d’exclusivité pour les Etats. Même s’il y a des textes de lois, au niveau national, qui prévoient ces dispositions, il y a la primauté des directives communautaires sur ces lois.
Au Cameroun, il est apparu des dispositions dans la loi qui ne sont pas conformes aux textes communautaires dans le cadre de la CEMAC. La notion de concession devrait désormais disparaitre de toutes les réglementations africaines pour laisser place à la notion de licences d’exploitations accordées à des opérateurs. Au Cameroun, un projet de loi était en préparation en vue de contrôler la mise en place de concessions pour la construction et l’exploitation, sur toute l’étendue du territoire national, des points d’atterrissements de câbles sous-marins. Mais à l’arrivée, les textes communautaires prévoient désormais la mise en place de licences sans exclusivité publique. Il y a eu aussi la problématique liée au contrôle du backbone national par Camtel qui a suscité une situation conflictuelle entre l’opérateur historique et ses concurrents. Dans ce cas, il y avait un problème juridique de fond. Camtel ne devrait plus bénéficier d’exclusivité depuis 2007.
Propos recueillis par Mohamadou Diallo, pour le magazine Réseau Télécom Network No 51
Mis en ligne sur le site Ecofin le 28/025/12
